《中華人民共和國環(huán)境保護法》自1989年修訂實施以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一方面全社會要求改善環(huán)境質(zhì)量的呼聲越來越高，另一方面環(huán)境保護和治理的速度趕不上污染和破壞的速度，環(huán)境保護面臨巨大的壓力，環(huán)境保護問題越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點難點問題。為適應(yīng)新形勢下的環(huán)境保護需要，環(huán)境保護法的改變勢在必行。

　　目前我國在環(huán)境監(jiān)管的法律實踐中，主要依賴于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護的單行法?！董h(huán)境保護法》，在20多年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態(tài)。《環(huán)境保護法》是廢除還是再修訂后升格，成為人們關(guān)注的焦點。日前，中國水網(wǎng)采訪了清華大學水業(yè)政策研究中心主任、中國水網(wǎng)顧問總編傅濤博士，他表達了對于《環(huán)境保護法》修訂的看法。

　　傅濤博士在接受中國水網(wǎng)采訪中指出，由于歷史的局限性，我國《環(huán)境保護法》總體上未擺脫計劃經(jīng)濟的影子，在我國已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，實行依法治國，確立科學發(fā)展觀和新的環(huán)境保護理念的今天，其主要內(nèi)容已經(jīng)不能反映時代的要求，法律賦予環(huán)保部門的責任不明、辦法太少、手段單一、權(quán)力太弱，無法保證執(zhí)法力度和有效履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職能。這部法律確實亟待進一步的修改和完善。

　　“此次修訂若能進一步提升環(huán)保法地位，使其成為國家在環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，則可以使之與環(huán)境保護基本國策地位相匹配。同時，修訂應(yīng)強化政府的環(huán)境保護責任，加大公眾參與環(huán)境保護的力度。”傅濤博士說，此次修訂應(yīng)當在提升環(huán)保法地位、明確責任劃分、改變標準體系方面做大的改動，體現(xiàn)環(huán)保力度。

　　提升環(huán)境保護法的地位

　　當前的時代背景是，環(huán)境保護已經(jīng)成為綜合性的需求，政治體制、經(jīng)濟體制、行政體制都要與之相適應(yīng)，均需要做調(diào)整，需要一個“大法”來做決定。目前，從法律層面上講，《水污染防治法》，《大氣保護法》、《固體廢物污染防治法》等和《環(huán)境保護法》是一個層次的，但是從本質(zhì)上講，《環(huán)境保護法》是環(huán)保的根本法則，為其他各單行法提供了基本框架，是基本法。

　　傅濤博士表示，《環(huán)境保護法》此次修訂，需要大的改動，確定環(huán)保工作的綜合性地位，以確定環(huán)保部門的綜合性地位(類似于發(fā)改委在經(jīng)濟領(lǐng)域的綜合性地位)。希望環(huán)保部在未來10年內(nèi)會成為一個綜合性的部門，同發(fā)改委互相制約，互相協(xié)調(diào)。他說，目前，環(huán)保部已“四級跳”由內(nèi)設(shè)局躍升為“部”，是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，但仍不是綜合性部門，不能與未來發(fā)展相適應(yīng)。未來，應(yīng)該確定環(huán)保部成為綜合性部門的方向與地位，此次環(huán)保法的修訂，應(yīng)當成為環(huán)保部實現(xiàn)綜合性地位的一個契機。

　　傅濤博士認為，環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該提升地位，與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃并行，環(huán)境保護法應(yīng)該協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，社會發(fā)展的矛盾。相應(yīng)地，環(huán)境保護法需要理清五個關(guān)系：中央各部門之間的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、排污企業(yè)與政府的關(guān)系、治污企業(yè)與政府關(guān)系、公眾與政府關(guān)系。

　　首先，環(huán)境保護是綜合性的，要明確中央各部門之間的關(guān)系。環(huán)保部實現(xiàn)了從內(nèi)設(shè)局、環(huán)保局、環(huán)?？偩帧h(huán)保部四級的升級工作;由于環(huán)保部的迅速增長，和中央各個部門職能產(chǎn)生了交叉，職能界定不清嚴重影響了環(huán)境保護的發(fā)展;因此要理清部門之間的關(guān)系，環(huán)保是綜合的事情，需要各個部門的配合，要明確各個部門在環(huán)保中責任和權(quán)力的關(guān)系。

　　其次，要明確中央與地方的關(guān)系。我們有五級政府，中央、省、市、縣、鎮(zhèn)，這五級政府在環(huán)境保護中的責任如何劃分、界定?這在《環(huán)境保護法》中非常模糊。基本現(xiàn)狀是中央的省只講管理權(quán)力，忽略責任，而基層政府強調(diào)責任，這是一種責權(quán)不對等。

　　第三，界定排污企業(yè)與政府的關(guān)系。就是污染造成者和政府之間的關(guān)系,之前的“誰污染誰治理”是比較籠統(tǒng)的，而且能以實施，應(yīng)該被“誰污染誰負責”所代替。

　　第四，界定治污企業(yè)與環(huán)境責任主體之間的關(guān)系。以前我國沒有專營治污的企業(yè)，都是污染企業(yè)自己治理或者政府治理?，F(xiàn)在則出現(xiàn)了治污主體，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)也成為國家的支柱產(chǎn)業(yè)，治污企業(yè)成為國家的一支重要的力量。需要界定治污企業(yè)與環(huán)境責任主體之間的服務(wù)關(guān)系。

　　第五，在環(huán)保領(lǐng)域，公眾與政府之間的關(guān)系也存在很多問題。制度的缺失，導致公眾對政府環(huán)境責任承擔能力的質(zhì)疑，從而，公眾對于環(huán)保相關(guān)的費用支出非常抵觸，同時，還有其他方方面面的不良影響。

　　明確劃分環(huán)境保護的責任

　　“環(huán)保責任劃分即誰對環(huán)境質(zhì)量負責，這是關(guān)鍵。”傅濤博士對中國水網(wǎng)記者說，如何劃分企業(yè)、公眾、中央政府、地方政府之間的責任關(guān)系，如何解決跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境保護責任，這些在法律層面上都缺乏明確的認識，應(yīng)該重點修訂。

　　環(huán)境責任是屬地責任，事權(quán)層層下放，財權(quán)則是層層上移，地方的財權(quán)很少，因此財權(quán)與事權(quán)不對等的情況在環(huán)境領(lǐng)域尤為突出。環(huán)境保護法的修訂，應(yīng)重點解決責任劃分。傅濤博士認為一味向縣人民政府分解環(huán)境責任的做法是不合適的，要真正的區(qū)分環(huán)境責任。

　　“在環(huán)境保護法中要把地方責任分開描述。之前只談到排污企業(yè)是責任主體，沒有把政府、環(huán)保部、國務(wù)院作為責任主體，而事實上應(yīng)該是國務(wù)院對整個國家的環(huán)境質(zhì)量負責，現(xiàn)行的環(huán)境保護法中沒有提及。”傅濤博士強調(diào)，高層政府談得更多的是權(quán)力，而到下層，到企業(yè)與縣級政府則談的更多的是責任。以前是把環(huán)保責任層層往下推，而上層只是處于“管”的層面，傅濤博士認為，各個層面都是責任主體，環(huán)境法應(yīng)該界定清楚責任關(guān)系。

　　財權(quán)、稅權(quán)的對等需要通過環(huán)境稅來調(diào)節(jié)，環(huán)境稅是什么、怎么來征收、如何使用(環(huán)境的服務(wù)采購)、如何導入社會力量?這些需要在環(huán)境保護法中體現(xiàn)，即用環(huán)境稅的合理征收來分配不同層級政府的責任關(guān)系。傅濤博士認為，環(huán)境保護法的修訂，應(yīng)當把責任在不同層級政府之間進行分割;同時，在不同的主體之間，調(diào)動社會力量共同來承擔責任，環(huán)境保護法應(yīng)該重點談責任歸屬，而不是權(quán)力歸屬。

　　調(diào)整環(huán)境保護的標準體系

　　我國環(huán)境標準體系，則可概括為“五類三級”，即環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境基礎(chǔ)標準、監(jiān)測分析方法標準和環(huán)境標準樣品標準五類，以及國家標準、行業(yè)標準和地方標準三級。

　　傅濤博士指出，目前的環(huán)境保護法只包括了環(huán)境質(zhì)量標準與排放標準，兩者的制定和發(fā)布主體也應(yīng)當完善。

　　首先是環(huán)境質(zhì)量標準，源于公權(quán)力，是國家環(huán)境管理的核心內(nèi)容，它體現(xiàn)國家意愿，與國家經(jīng)濟發(fā)展同等重要。它現(xiàn)在法律地位太低，環(huán)保部制定很難約束責任主體，應(yīng)由國務(wù)院或者人大制定。

　　其次是污染物排放標準。此類標準歸誰管有爭論，是技術(shù)監(jiān)督局的標準化委員會管還是環(huán)保部管?筆者認為排放標準不是技術(shù)標準，它是一種行政性法規(guī)的附件或附屬，誰發(fā)布行政規(guī)章，誰就發(fā)布排放標準，需要用法律來明確其發(fā)布主體。

　　第三，環(huán)境技術(shù)規(guī)范應(yīng)當適用標準化法。

　　“市場體制下，標準不再僅是政府進行行業(yè)指導的約束性指標，不再僅是要求企業(yè)參照執(zhí)行的具體生產(chǎn)要求。”傅濤博士坦言，標準體系的基本特性應(yīng)進行根本性的分離：一部分轉(zhuǎn)為政府進行市場監(jiān)管和行政管理的工具，帶有強制性，即“技術(shù)法規(guī)”;一部分成為企業(yè)自律、規(guī)范競爭的“標準”，標準不具備強制力。這種轉(zhuǎn)變必然改變原有環(huán)境標準體系的結(jié)構(gòu)、制定、實施和發(fā)布形式。

　　傅濤博士為中國水網(wǎng)記者解釋，技術(shù)法規(guī)和標準的區(qū)別可歸納為以下幾方面：

　　第一，屬性不同。標準直接定義為自愿性文件，對技術(shù)法規(guī)則定義為強制性文件，這是兩者的本質(zhì)差別。第二，制定目的不同。標準是“為了通用或反復使用的目的”，制定技術(shù)法規(guī)主要是為了“國家安全，保護人身健康或安全，保護環(huán)境”等正當目標的實現(xiàn)。第三，制定者不同。標準的制定者一般是行業(yè)組織和企業(yè)，批準的公認機構(gòu)是國家認可的標準化管理機構(gòu)。技術(shù)法規(guī)的制定者是政府或政府委托的職能機構(gòu)。第四，制定批準程序不同。標準制定的基本原則是廣泛參與和協(xié)商一致，最后投票表決通過，通過以后仍然可以不執(zhí)行。技術(shù)法規(guī)的制定必須通過一定的立法程序，成為廣義的法律文件強制執(zhí)行。第五，側(cè)重點不同。技術(shù)法規(guī)是行政行為的輔助，而標準是組織生產(chǎn)的基本依據(jù)。

　　傅濤博士說：“明確技術(shù)法規(guī)和標準的區(qū)別，改革和整頓現(xiàn)有的標準體系，對建立規(guī)范的市場秩序和市場監(jiān)管體制十分必要和迫切。這一點需要在環(huán)境保護法中體現(xiàn)”。

　　綜上，對于我國環(huán)境保護工作本身，對于環(huán)保部躍升成為綜合性部門，環(huán)境保護法都是一次難得的契機，立法者應(yīng)當有長遠目光，修訂、頒布一部面向未來10年的環(huán)境保護法，確保環(huán)境保護的政策子彈有力、夠用。

編輯：孫寧