薛濤：老老實(shí)實(shí)填寫的法制辦的PPP條例問卷

專題一：基本問題 

注：不是法律專業(yè)，之前也寫過太多，干脆老老實(shí)實(shí)答卷吧，部分敏感問題精簡了… 

    一、關(guān)于立法目的

 1.征求意見稿關(guān)于立法目的的表述是準(zhǔn)確、全面？“促進(jìn)”PPP模式的發(fā)展是否應(yīng)作為立法目的？

應(yīng)該將促進(jìn)與規(guī)范同時列為立法的目的為妥。當(dāng)前PPP的局面既需要盡快規(guī)范，避免重建設(shè)輕運(yùn)營、工程套利、項(xiàng)目盲目而造成實(shí)際負(fù)債等負(fù)面情況繼續(xù)惡化；同時也需要促進(jìn)，穩(wěn)定取得的成果，呵護(hù)社會資本中的優(yōu)秀部分和政府市場化的努力，因此，筆者建議本條例不必追去立意高遠(yuǎn)，不必過多改變當(dāng)前格局，不必奢求鑄造頂層結(jié)構(gòu)，在當(dāng)前不完備并存在沖突的外部環(huán)境和的法律系統(tǒng)下，應(yīng)定位于PPP市場之急需的階段性條例，更傾向于后者，取得最大公約數(shù)，留下未來繼續(xù)完善的接口，盡快推出PPP條例，糾偏當(dāng)前實(shí)操中部分嚴(yán)重問題，同時穩(wěn)定市場信心。 

    二、關(guān)于“政府和社會資本合作”的定義

2.如何準(zhǔn)確界定“政府和社會資本合作”的內(nèi)涵？定義中是否一定要出現(xiàn)“項(xiàng)目公司”？

從PPP的發(fā)展需求來看，建議一定要出現(xiàn)“項(xiàng)目公司”，進(jìn)一步引導(dǎo)在長期運(yùn)營績效約束為前提下的項(xiàng)目融資制度得到完善。 

3.對“政府”有無必要界定，有沒有實(shí)際意義？有無必要同時引入“政府方”的概念？

這個太復(fù)雜，實(shí)在要我說，建議干脆明確為地方政府，因?yàn)楝F(xiàn)在幾乎所有PPP的規(guī)章都是針對地方政府的事權(quán)范圍和行為去的。 

4.社會資本方的范圍、條件如何界定，對本地國有企業(yè)、平臺公司等作為社會資本方是否應(yīng)有所限定？

堅決反對將地方控制的國有企業(yè)在本地的項(xiàng)目納入PPP范疇，即便有也必須通過全面透明的競爭程序，否則PPP將徹底泛化到失去意義，而且公平機(jī)會喪失。作為國家頂層設(shè)計特別強(qiáng)調(diào)要考慮本地平臺企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型，然而這不是本PPP條例所應(yīng)該解決的問題。 

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目分類

5.對PPP項(xiàng)目，是按照付費(fèi)機(jī)制區(qū)分，還是按照“特許經(jīng)營項(xiàng)目”、“購買服務(wù)項(xiàng)目”區(qū)分？區(qū)分的法律意義何在？對“特許經(jīng)營”、“購買服務(wù)”有無共識性的概念？股權(quán)合作、外包等是否應(yīng)作為PPP模式加以規(guī)定？

關(guān)于付費(fèi)機(jī)制的現(xiàn)有定義以及后續(xù)的價格調(diào)整機(jī)制的條款，這部分容易導(dǎo)致在實(shí)操中的價格調(diào)整機(jī)制的誤導(dǎo)，也來自對分類和特許經(jīng)營的內(nèi)在機(jī)制的不同，這是不以PPP的不同類型進(jìn)行區(qū)分所容易導(dǎo)致條例被誤用的情況之一。

強(qiáng)烈建議收縮特許經(jīng)營的范圍的前提下在本條例中納入特許經(jīng)營，同時完全贊同李開孟所受特許經(jīng)營核心含義包括由SPV來承擔(dān)需求風(fēng)險和直接向用戶收費(fèi)（我不認(rèn)可政府可以作為用戶，這又是使用者付費(fèi)制度的泛化），具體可參見我的PPP分類說法，特許經(jīng)營之前的泛化導(dǎo)致了它的核心邏輯和力量的迷失，但是沒有特許經(jīng)營和其他分類，也使得本條例在面對不同類型PPP的時候很難寫出針對性的規(guī)制要求。 

四、關(guān)于PPP模式適用領(lǐng)域

6.條例中是否對PPP模式適用領(lǐng)域作出指引性規(guī)定，如何規(guī)定？

對于存量項(xiàng)目的PPP模式需要有補(bǔ)充。

強(qiáng)烈建議第三條加入下列第（四）款，作為PPP未來逐漸完善的指引方向：

（四）項(xiàng)目本身特點(diǎn)適宜通過PPP方式在項(xiàng)目公司運(yùn)營期內(nèi)來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的效率的長期提高。

五、其他問題

7.PPP的核心理念是什么，推進(jìn)PPP模式應(yīng)堅持哪些原則，在制度設(shè)計上如何體現(xiàn)這些理念和原則？

核心理念我認(rèn)為只有一個：實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的長期提高，一旦離開這個標(biāo)尺，一定是會出大問題。標(biāo)準(zhǔn)太多等于沒有標(biāo)準(zhǔn)。此外，制定政策尤其是條例，一定要反復(fù)推演各類主體會如何鉆空子，講空話做不好PPP。

僅僅只是在建設(shè)期的提高的說法是站不住的，沒有運(yùn)營績效壓力的項(xiàng)目是沒必要PPP的，為此勉強(qiáng)設(shè)計的項(xiàng)目，尤其采用了可用性付費(fèi)這種方式以后，一定是工程利潤內(nèi)導(dǎo)向的、一定是工程套利導(dǎo)向的，一定是重建設(shè)輕運(yùn)營的，這是因?yàn)槠髽I(yè)逐利性和政府融資壓力進(jìn)行媾和的結(jié)果。

8.現(xiàn)行有關(guān)投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策有哪些規(guī)定與PPP模式不相適應(yīng)，請具體列舉說明。這些問題應(yīng)通過什么途徑解決，本條例中能否解決？

這個東西涉及到各部委的管轄權(quán)分配，我覺得是個坑，還是前面說的，能解決多少解決多少，留下未來空間，不沖突當(dāng)前狀況。比如土地就是一例，為此過多停留于事無補(bǔ)耽誤大事。

9.對于吸引民間資本更多參與PPP項(xiàng)目，條例可以作出哪些規(guī)定？

可以“宣誓”促進(jìn)民間資本參與PPP，但是實(shí)際上不可能有實(shí)質(zhì)性的鼓勵手段，公平對待是面對所有所有制而言的，除了少數(shù)違規(guī)行為以外，國進(jìn)民退往往是發(fā)生在融資金額巨大的項(xiàng)目類型上，那是我們的金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)決定的。這個要留給整個國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度的逐步發(fā)展來改變。

但是公平競爭永遠(yuǎn)是最重要的，財政部的信息公開制度建設(shè)很有意義，在本條例中可以進(jìn)一步鼓勵強(qiáng)化，同時，一定要盡量提前公布項(xiàng)目信息，這是世界銀行促進(jìn)公平競爭的法寶。

10.從政府角度如何建立有效的PPP推進(jìn)和監(jiān)管機(jī)制？

上策是學(xué)習(xí)加拿大的制度合并建立統(tǒng)一的PPP局（不過我也沒有認(rèn)真研究過他們的制度），中策是同意張繼峰的應(yīng)該按責(zé)任流來分配部委的管轄職責(zé)（銜接機(jī)制涉及要非常精巧,運(yùn)行順暢有些難度），下策就是按類型愣分（基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的分法太滑稽根本沒分開，我看愣分開了也比現(xiàn)在好）。

11、對征求意見稿“總則”一章還有哪些完善性的意見和建議？

沒答案，不得分。 

專題二：PPP項(xiàng)目的發(fā)起

注：專題一的最后幾個問題已經(jīng)很刺激了，專題二問題太刺激，我做了大幅簡化。

1.政府部門提出PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)滿足哪些條件？

前面說了。我最看重能實(shí)現(xiàn)長期運(yùn)營效率提高這個條件。

2.從我國情況看，規(guī)定社會資本發(fā)起PPP項(xiàng)目有無實(shí)際意義，如需要規(guī)定，應(yīng)作出哪些規(guī)范？

有意義，但是規(guī)范點(diǎn)主要在留給其他社會資本充分競爭的時間，以及項(xiàng)目本身合理性最好通過公開聽證會，避免公權(quán)私占。

3.項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)確定哪些問題，哪些問題不適宜在實(shí)施方案中確定？征求意見稿規(guī)定的實(shí)施方案內(nèi)容是否合適？

實(shí)施方案目前看作為流程規(guī)定角度還是可以的，具體項(xiàng)目上做的水平和質(zhì)量是另外的事。

4.“物有所值”這一表述是否準(zhǔn)確體現(xiàn)了VFM的原意，在條例中是否一定要引入這一概念……

目前物有所值的實(shí)際使用情況確實(shí)不能獨(dú)當(dāng)一面成為項(xiàng)目前期把關(guān)程序。應(yīng)該在全生命周期貫穿物有所值評價。

此外，在前期社會資本沒有參與的情況下，項(xiàng)目靠咨詢公司很難做到對項(xiàng)目優(yōu)化空間和實(shí)際方案的準(zhǔn)確把握，在復(fù)雜項(xiàng)目總廣泛采用方案有償征集的方式可能有幫助。

5.是否所有PPP項(xiàng)目都需要做財政可承受能力論證？

我覺得沒有涉及補(bǔ)貼的不需要做。燃?xì)獾倪@類狹義的特許經(jīng)營且價格機(jī)制到位的，人家根本不理你，連特許經(jīng)營都不一定罩得住。

6.“物有所值評價”和財政可承受能力的狀況

物有所值評價目前實(shí)操水平不高，流于形式的情況確實(shí)比較嚴(yán)重，財承還是有意義的，只是要嚴(yán)格把關(guān)準(zhǔn)確度和足夠信息公開。

編輯： 徐冰冰